Escrito por:
Helber Joaquín Parra Arenales.
Abogado uniciencista.
Ingeniero Electrónico.
Diplomado en gestión de paz.

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Colusión, vocablo de bajo uso en el día a día, pero que compila la realidad política-económica de nuestra sociedad, al significar un pacto ilícito en detrimento de un tercero, el cual se puede presentar en las diversas etapas del proceso de contratación estatal, siendo esta conducta homologable a un acuerdo anticompetitivo, modalidad sancionada por el numeral 9 artículo 47 Decreto 2153 de 1992, y por la Ley 1474 de 2011 -Estatuto Anticorrupción- , ley por medio del cual se dio a esta conducta la categoría de delito, y para ello el legislador introdujo en la ley 599 de 2000 el artículo 410A, convirtiendo así una conducta sancionable administrativamente, en un tipo penal. Sin embargo y a pesar de que la sanción establecida contempla una pena significativamente alta, en el entorno social colombiano no se ha dado una correcta aplicación de la citada norma, toda vez que la esencia predominante del colombiano está fundada en la búsqueda de un lucro particular inmediato y con el menor esfuerzo posible, razón por la cual el colombiano no tiene reparos de ninguna índole en su actuar, convirtiéndose así en verdugo de su propia sociedad.

Es así como la Colusión se ha constituido en una de las principales conductas, que ha llevado, al sistema de contratación estatal colombiano a una crisis. Si bien nuestro ordenamiento jurídico contempla variedad de garantías a la libre competencia, tal como se evidencia en lo estipulado en el artículo 333 Superior, y reglado de manera más concreta en los distintos ordenamientos como el mercantil, el administrativo y el penal, pero a pesar de esta amplia normatividad sustantiva, se evidencia que dichas normas no son aplicables eficientemente para combatir o contrarrestar el fenómeno de la colusión, el cual es una actuación compuesta de una multiplicidad de acciones ilícitas, inmorales y contrarias a la ética, dado que la colusión nace a la vida en compañía del tráfico de influencias, sobornos, cohecho, peculado y demás.

Pero más allá de identificar las consecuencias de la colusión, su marco legal, ejemplos de operación de dicho fenómeno, el presente escrito presenta de manera didáctica, como el sistema jurídico colombiano permite a los empresarios realizar una serie de estudios de factibilidad, donde a pesar de las sanciones económicas, administrativas y penales, en ocasiones le es más rentable coludir que licitar de manera honesta. En concordancia con es inminente la necesidad de determinar cuándo y cómo se puede coludir, por ende, se exponen a continuación los tres diferentes momentos para la colusión en las licitaciones estatales.

a) Pliego de condiciones. Esta es la etapa donde los socios colusorios comparten información entre sí y con los funcionarios públicos que tienen como responsabilidad la generación del pliego de condiciones, para de esta manera poder establecer a conveniencia de los coludidos cuales requerimientos y condiciones se deben plasmar en el mismo, con el fin de generar un efecto embudo donde solo quien ellos establezcan podrán llegar a ser proponentes habilitados, es decir que en esta etapa del proceso de licitación pública es donde se da el conocido direccionamiento de la oferta; como ejemplo de esto se puede establecer un precio de oferta muy bajo, con lo cual se está propiciando o direccionando la adjudicación a uno de los socios colusorios, sin embargo en protección de la economía del pacto colusorio se incorporan una serie de posibilidades o acciones en el contrato para restablecer el equilibrio económico como puede ser los muy conocidos adicionales.

b) Presentación de ofertas. En esta etapa los socios colusorios centran todos sus esfuerzos en el ocultamiento de sus acuerdos siendo muy difícil de percibir la conducta colusoria, sin embargo, sobresalen las siguientes actuaciones:

• Posturas encubiertas (cover bidding): Se da cuando se presentan ofertas donde se evidencia alguna de las siguientes características:
  • Uno de los oferentes presenta una oferta con valores más elevados que los utilizados en la oferta del ganador que con anterioridad se estableció en el acuerdo de colusión.
  • Uno de los oferentes presenta una oferta con valores significativamente más elevados que los demás oferentes del acuerdo de colusión.
  • Un competidor presenta una oferta donde se evidencia de manera clara el incumplimiento de las condiciones siendo inadmisible para la entidad estatal dicha oferta.
• Supresión de ofertas: por medio de esta conducta los oferentes pactan abstenerse de uno o más competidores, o de lo contrario se realizará el retiro de las ofertas presentadas para que la adjudicación se realice a un oferente que hace parte del acuerdo de colusión.
• Rotación de ofertas: Consiste en que los oferentes coludidos permanecen en el proceso licitatorio, pero entre ellos se turnan las adjudicaciones.
• Asignación de mercado: los oferentes participes del acuerdo de colusión establecen una asignación para cada uno de ellos, esta asignación puede ser del tipo de mercado o de zonas geográficas.

c) Ejecución del contrato. En esta etapa del proceso tenemos que el principal mecanismo colusorios están dados por la subcontratación, para de esta manera vincular al partícipe de la colusión que no resulto beneficiado de forma directa en la adjudicación de la licitación, o también se puede realizar mediante la figura de la cesión de contrato entre otros. (SUPERINTENDENCIA DE INDUSRIA Y COMERCIO; MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO., 2007).

 

DATOS DE LA COLUSIÓN EN COLOMBIA.

El estudio de datos de la colusión en Colombia se enfoca en diversos estudios de “Transparencia por Colombia” (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2011), donde se establece que para el año 2011 la percepción de la corrupción en el país fue del 81 %, considerándose como un problema prioritario para el 12 %. Se establece en el estudio que, para los empresarios colombianos, la corrupción es el factor que más obstaculiza la libre competencia de las empresas privadas. La segunda encuesta realizada por Transparencia por Colombia y la Universidad Externado de Colombia, con el fin de determinar las prácticas contra el soborno en empresas colombianas 2010, obtuvo que el 93 % de los empresarios indicaron que varios competidores ofrecen sobornos en el desarrollo de su actividad comercial, y tan solo el 26 % manifestó que tenían programas para combatir la práctica del soborno.

Complementariamente tenemos que de acuerdo al Barómetro Global de la Corrupción 2010 (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2011), un 52 % de los encuestados concuerdan en la afirmación que las prácticas corruptas en Colombia van en aumento, y tan solo un 35 % de la muestra encuestada perciben que las medidas encaminadas a combatir la corrupción han sido eficaces, contra el 46 % que indica lo obsoleto de las mismas. Otro ítem de la misma encuesta, que es de interés para nuestro tema nos indica que los colombianos dieron una calificación de 3.8 % en el nivel de percepción favorable de la rama judicial, datos concordantes con el estudio LAPOP 2011 (JUAN CARLOS RODRIGUEZ-RAGA; UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, 2011), donde nos dice que el sistema de justicia colombiano fue evaluado por el pueblo, en una escala de 0 a 100, obteniendo un nivel de confianza de 51.8 %, situando al sistema de justicia colombiano por debajo del promedio del nivel de confianza del total de instituciones estatales, el cual fue de 54.3 %.

El análisis de los estudios precedentes es de vital importancia para poder explicar el fenómeno de la colusión, toda vez que los datos obtenidos sobre lo que piensan los colombianos de la corrupción y eficiencia de la justicia, nos permite establecer que a pesar de la existencia de diversos entes de control y represión, facultados por la ley para interponer sanciones relativamente altas, el fenómeno de la colusión sigue creciendo, y esto al parecer está dado por la ineficiencia del sistema de justicia colombiano.

En concordancia con los expuesto tenemos que desde el año 2000 y hasta el año 2010 la Superintendencia atendió en total 18 casos por la conducta de colusión en licitaciones públicas, y en el periodo comprendido entre los años 2011 y 2012 la SIC tuvo un registro de 59 casos, los cuales no solo recibió si no que los tramito.

Fuente presentación del Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia,
taller de capacitación para combatir la colusión en compras públicas con la OECD¹

 

De la mano y de forma directamente proporcional con el aumento de casos, se dio el incremento de las sumas recibidas por la SIC, por concepto de sanciones impuestas por dichas conductas colusorias, aumento que se registró con posterioridad a la expedición de la Ley 1340 de 2009, reflejando en las actas de la SIC un aumento que paso de ciento ochenta y un millones cuatrocientos setenta mil quinientos pesos ($181.470.500) a ocho mil millones trescientos treinta y cinco mil trescientos catorce mil cuatrocientos cuarenta y dos pesos ($8.335’314.442).

La principal causa para el efecto señalado fue la expedición y entrada en vigencia de la ley 1474 de 2011, más conocida como Estatuto Anticorrupción, el cual como se señaló precedentemente en este artículo fue el encargado de modificar algunos apartes del Código Penal, especialmente en lo referente al tema de la colusión, hecho dado mediante la inclusión del artículo 410A, donde se penalizan los acuerdos colusorios en los procesos de licitación estatal.

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¹Presentación de la Superintendencia de Industria y Comercio, taller en la OECD febrero 2013.

 

FACTIBILIDAD DE LICITAR INDIVIDUALMENTE O EN COLUSIÓN

Con base en los estudios realizados por el Dr., Camilo Ossa Bocanegra (Camilo Ernesto Ossa Bocanegra; UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, 2014) A continuación se hace referencia a una hipótesis de forma breve y didáctica, con el fin de poder identificar los dilemas a los que se podrían enfrentan dos empresas que buscan participar en una licitación pública, para lo cual realizan ponderaciones de los diversos escenarios a los que se verían enfrentados en el sistema jurídico colombiano si deciden realizar un acuerdo de colusión.

Para iniciar el planteamiento de la hipótesis partiremos con la identificación de los posibles intervinientes o autores del pacto colusorio, para lo cual tendremos un primer proponente (P1), y un proponente dos (P2). Con el fin de que P1 y P2 establezcan que es más beneficioso y rentable para ellos, ¿coludir o no coludir? Así daremos inicio al estudio en la opción que los socios colusorios deciden realizar la colusión, pues en términos económicos esta es más rentable que la posible utilidad individual esperada al no coludir, en cuyos parámetros también se establece que la utilidad supera la multa que se podría llegar a imponer en el evento de ser descubiertos, si deciden esta opción de coludir, para lo cual deben tener en cuenta que el artículo 14 de la Ley 1340 de 2009 establece beneficios para quienes colaboren en la identificación de pactos de colusión, ítem fundamental, toda vez que la actitud comportamental de cada uno de los participantes varia a la par con las actuaciones que realicen los demás; por ende cada uno de los proponentes debe calcular la utilidad esperada del proceso licitatorio, teniendo en cuenta que existe una probabilidad cuantificable de que la adjudicación sea positiva o negativa; de ser positiva la adjudicación se enfrenta a que la ejecución se cumpla al 100% o no se logre afectando el valor de ganancia esperada; para lo cual podemos establecer las siguientes variables basados en la teoría del valor esperado (Camilo Ernesto Ossa Bocanegra; UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA, 2014):

• VC= Valor esperado del contrato.
• EJ= Probabilidad de que el contrato sea ejecutado de acuerdo a lo planeado.
• A= Probabilidad de adjudicación.
• G= Ganancia. P= Perdida.

 

Donde el valor esperado del contrato está determinado de la siguiente manera:

• VC = (G*EJ + P (1 - G))*A

 

Sin embargo, se debe contemplar la existencia de otras variables como es la posibilidad de ser multado por la autoridad; hecho dable por la delación o por la acción de la autoridad, al ser detectado el acuerdo de colusión, de esta manera tenemos que el valor esperado de coludir será igual al beneficio de la colusión menos el valor de la sanción afectado por la probabilidad de ser multando, con este análisis y aplicándolo a la teoría del valor esperado tenemos:

• VCC: valor esperado de la colusión.
• BC: beneficio de la colusión. MA: Valor multa administrativa.
• PD: Probabilidad de ser detectado por la autoridad administrativa.
• PS: Probabilidad de sanción por la autoridad administrativa.
• MP: Valor económico de la sanción penal.
• PP: Probabilidad de ser detectado por la autoridad penal.
• PSP: Probabilidad de ser sancionado por la autoridad penal.

 

Donde el valor esperado del contrato está determinado de la siguiente manera:

• VCC = BC –MA*PD* PS - MP * PP * PSP

 

Luego de haber establecido el valor del contrato y valor esperado de la colusión, nuestros proponentes deben compararlas para decidir si realizan el pacto de colusión o no, de la siguiente manera:

• Si el VC es menor que el VCC la decisión debería ser la de coludir.
• Pero si el VC es igual o mayor que el VCC la decisión debería ser la de no coludir.

 

En el evento de que los proponentes opten por la decisión de coludir, estos se enfrentan a la posibilidad penal donde quien actué primero es el que tiene ventaja, es decir el que delate, asiéndose acreedor de un descuento en la sanción.

Así tenemos que el proponente que actué primero, su estrategia se basa en decidir si delata o no delata. Por su parte el otro proponente debe ponderar múltiples opciones como serían:

• Delatar, sabiendo que el primero delató.
• No delatar, sabiendo que el primero delató.
• Delatar, sabiendo que el primero no delató.
• No delatar, sabiendo que el primero no delató.

 

La estipulación de beneficios o pérdidas resultantes dependen de cada una de las de¬cisiones que tomen los proponentes; así:

De acuerdo con la teoría de juegos, para construir un juego se requieren tres ele¬mentos básicos: un conjunto de jugadores, un conjunto de estrategias por cada jugador y un conjunto de pagos.

• sp= sanción penal.
• ma1= sanción administrativa parcial.
• ma2= sanción administrativa total.
• r= rebaja o descuento de la sanción penal.

Establecidas las variables, la representación exten¬siva es la que se muestra a continuación, por medio de la cual hallamos el equilibrio (Nash, 1951, p. 291):

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²Basado en la teoría del estudio de las variables extensivas expuestas por Nash en 1951.

 

Ahora analizando lo plasmado en la representación extensiva tenemos un primer escenario donde el que actúe primero decide delatar, obteniendo como resultado de su comportamiento la obtención de una rebaja en la sanción penal, y complementariamente será exonerado de la totalidad de la sanción administrativa, y si el otro proponente también decide delatar, solo obtendría un descuento parcial en la sanción administrativa y no obtendrá beneficio en la sanción penal.

Ahora tenemos el caso en que solo uno de los dos involucrados decide colaborar, en dicho escenario quien decide colaborar obtendría una rebaja en la sanción penal y se libraría de la totalidad de la sanción administrativa, y quien decide no colaborar recibiría una sanción administrativa total y una sanción penal completa.

Nuestro tercer escenario está dado por el hecho de que, si ninguno de los dos involucrados decide delatar, a pesar de tener el conocimiento de que la autoridad ya haya detectado el acuerdo, entonces los dos recibirán la totalidad de la sanción administrativa por parte de la SIC y la totalidad de la sanción penal.

Con lo anterior podemos establecer que la estrategia con más posibilidad de ser tomada por el proponente que actué de primero será la de delatar, y quien actué de segundo también delatar.

Ahora bien, los dos proponentes deciden coludir, entonces ¿Por qué se puede presentar el supuesto de la delación −artículo 14 de la Ley 1340 de 2009-? La respuesta puede estar dada en base a que uno de los proponentes participes del pacto colusorio haya incumplido el acuerdo, un tercero se haya en¬terado y esté dispuesto a colaborar con la justicia, sin embargo, también se puede dar autoridad, bien sea la SIC o la Fiscalía, lo haya detectado. Variando con este hecho las condiciones pactadas entre colusionários, pues el proponente debe contemplar una variable adicional, consistente en la probabilidad de que la autoridad lo san¬cione, y por ende determinar quién es el primero en delatar y ser el titular del beneficio otorgado por la ley.

Al terminar la hipótesis se evidencia que la intención del legislador era disuadir a los proponentes de celebrar pactos colusorios, lo cual constituye el argumento de la norma, donde vemos que la severidad del castigo disminuye considerablemente la intención co-lusoria, pero en la práctica esto no la logra evitar en su totalidad, pues se genera una posibilidad para grandes proponentes de obtener ganancias y beneficios que superan con gran margen las sanciones a imponer, y mucho mayor cuando no sean detectados; evidenciando que el fenómeno de la colusión está estrechamente ligado a la corrupción, pues no podemos hablar de colusión sin hacer referencia a la corrupción, toda vez que la colusión es una forma de corrupción caracterizada por la afectación que sufre un tercero que puede ser el estado, y/o los contribuyentes debido a los pactos colusorios, dado que tales acuerdos no solo afectan los recursos públicos, si no que llegan a modificar el mercado donde el contribuyente es el usuario final.

 

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REFERENCIAS

 

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